Buku bersampul tebal dengan laminasi mengilap itu tergeletak anggun di atas meja rapat pimpinan. Tebalnya nyaris empat ratus halaman, dijilid kawat spiral hitam dengan kertas art paper putih bersih seberat delapan puluh gram. Di bagian depannya, logo garuda emas kabupaten tercetak timbul, dinaungi judul resmi dengan huruf kapital berjarak renggang: Laporan Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) Tahun Anggaran Berjalan.
Di ruangan berhawa pendingin sentral lantai empat kantor bupati itu, aroma wangi pewangi ruangan otomatis menyergap siapa saja yang melangkah masuk.
Bupati, dengan kacamata berbingkai tipis dan batik sutra berlengan panjang, baru saja menandatangani lembar kata pengantar laporan tersebut. Wajahnya semringah. Di sampingnya, kepala badan perencanaan dan kepala bagian organisasi sekretariat daerah manggut-manggut dengan senyum puas yang tersungging lebar.
Alasannya sangat beralasan untuk dirayakan: nilai evaluasi Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) kabupaten itu baru saja keluar dari kementerian di Jakarta dengan predikat nilai “A”.
Predikat yang sangat bergengsi. Di koran-koran lokal dan portal berita daring daerah esok pagi, rilis berita resmi sudah disiapkan dengan judul gagah: Pemerintah Kabupaten Buktikan Tata Kelola Akuntabel, Raih Predikat Kinerja Memuaskan dari Pemerintah Pusat.
Di dalam buku tebal empat ratus halaman itu, berjejer ratusan tabel dengan rumus-rumus kalkulasi yang sangat rumit: analisis korelasi cascading sasaran strategis, matriks deviasi target terhadap realisasi, pembobotan indeks kepuasan berbasis regresi linear, hingga puluhan grafik diagram batang berwarna-warni yang semuanya menunjukkan kurva menanjak hijau ke arah kanan atas.
Semuanya tampak sangat ilmiah, metodologis, dan memenuhi seluruh kaidah teknokratis modern.
Namun, mari kita tutup buku tebal berpredikat nilai “A” itu, lalu melangkah keluar sejauh dua belas kilometer ke arah pesisir selatan kabupaten yang sama.
Di sebuah dermaga pendaratan ikan tradisional yang kayu gelondongannya sudah lapuk dimakan tiram, seorang nelayan bernama Pak Tahir sedang membongkar mesin tempel perahu kayu miliknya. Tangannya hitam pekat berlumur oli bekas dan minyak solar. Wajahnya yang legam terbakar matahari tampak lesu menatap keranjang anyaman bambu di samping kakinya yang hanya berisi belasan ekor ikan layang kecil.
Pabrik es balok milik pemerintah daerah di ujung dermaga itu sudah mati suri sejak delapan bulan lalu, kompresor pendinginnya rusak dan tidak pernah diperbaiki. Akibatnya, ikan hasil tangkapan Pak Tahir yang semestinya bernilai tinggi cepat membusuk di bak perahu, memaksanya menjual ikan tersebut ke tengkulak dengan harga obral yang menyakitkan hati.
Pak Tahir menyeka keringat di pelipisnya dengan kaos oblongnya yang robek di bagian bahu.
“Setiap tahun orang dinas datang ke dermaga ini bawa map tebal dan kamera,” kata Pak Tahir sambil memutar kunci pas berkarat. “Mereka bilang anggaran untuk perikanan nelayan naik terus tiap tahun, katanya ada miliaran rupiah. Tapi pabrik es balok ini tetap mati, jembatan tambat perahu ini makin miring mau roboh, dan solar subsidi langka terus. Uang miliaran yang tertulis di koran itu sebenarnya dipakai untuk apa saja to, Mas?”
Pertanyaan Pak Tahir adalah pertanyaan yang sangat sederhana, telanjang, dan tanpa tedeng al-aling.
Pertanyaan itu tidak membutuhkan rumus regresi linear atau diagram cascading kinerja kementerian. Pertanyaan rakyat kecil itu hanya menuntut satu kejujuran mendasar: uang pajak dan hasil bumi yang dikumpulkan triliunan rupiah di brankas kas daerah itu, sebenarnya dibelanjakan untuk urusan apa saja?
Mari kita bedah paradoks besar yang memisahkan antara kemegahan laporan LAKIP di atas meja bupati dan kehampaan hidup Pak Tahir di tepi dermaga.
LAKIP, yang merupakan instrumen utama dalam Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, awalnya dilahirkan di era reformasi dengan mimpi yang sangat muluk.
Dulu, birokrasi Indonesia hanya dinilai dari satu hal yang sangat mekanis: penyerapan anggaran (budget absorption). Jika sebuah dinas diberi anggaran sepuluh miliar rupiah dan berhasil menghabiskan sembilan koma sembilan miliar rupiah tepat pada tanggal tiga puluh satu Desember, maka dinas tersebut dianggap sukses berprestasi, tanpa ada yang peduli apakah uang itu benar-benar menghasilkan manfaat nyata atau sekadar dihamburkan untuk membeli barang-barang rongsokan.
LAKIP diciptakan untuk membalik paradigma itu: dari sekadar laporan “berapa uang yang dihabiskan” (input) menjadi laporan “apa hasil nyata yang dirasakan rakyat” (outcome and impact).
Konsepnya di atas kertas perundang-undangan terdengar sangat revolusioner.
Namun dalam praktiknya selama dua dekade terakhir di ratusan kabupaten dan kota, LAKIP justru bermutasi menjadi sebuah industri kepalsuan sastra birokrasi (bureaucratic fiction).
Para pegawai negeri di dinas-dinas daerah tidak lagi sibuk bekerja di lapangan membereskan masalah nyata warganya; mereka sibuk menyewa konsultan penulisan laporan dari perguruan tinggi terkemuka untuk merangkai kalimat-kalimat manis yang mampu memukau para penguji kementerian.
Mereka belajar trik-trik sulap administratif: bagaimana merumuskan indikator kinerja utama yang terdengar sangat canggih tetapi sengaja dipasang dengan target yang sangat rendah agar mudah dilampaui di akhir tahun anggaran.
Jika sebuah dinas menargetkan “peningkatan literasi nelayan” alih-alih menargetkan “berfungsinya pabrik es dan peningkatan pendapatan riil nelayan”, maka dinas tersebut dengan sangat mudah mengklaim kinerjanya telah tercapai seratus dua puluh persen hanya dengan menyelenggarakan dua kali sosialisasi undang-undang kelautan di aula kecamatan yang dihadiri puluhan orang yang diberi uang saku transportasi.
Di dalam buku LAKIP, program itu dilaporkan tuntas sempurna dengan predikat amat memuaskan: anggarannya terserap seratus persen, pesertanya menandatangani daftar hadir, nasi kotaknya habis dimakan, dan sertifikat pelatihannya terbit.
Tetapi bagi Pak Tahir di dermaga, pabrik es baloknya tetap rusak, perahunya tetap kekurangan solar, dan nasib dapurnya tetap tercekik kemiskinan yang sama.
LAKIP telah menjelma menjadi benteng kamuflase yang sangat rapi untuk menutupi kenyataan bahwa uang rakyat telah habis dibakar di atas meja seminar tanpa pernah menyentuh tanah tempat rakyat memeras keringat.
Lalu, jika kita membedah buku Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah secara dingin dan tanpa ilusi, ke mana sebenarnya larinya triliunan rupiah uang kas daerah tersebut?
Pertanyaan sederhana Pak Tahir tadi menemukan jawabannya pada tiga lubang hitam anggaran belanja daerah yang selama ini jarang diakui secara jujur oleh para pejabat publik.
Lubang hitam pertama adalah obesitas belanja aparatur dan biaya pemeliharaan mesin birokrasi itu sendiri (bureaucratic self-consumption).
Di sebagian besar kabupaten dan kota di luar daerah-daerah kaya minyak dan tambang, lebih dari enam puluh hingga tujuh puluh persen total APBD habis tersedot hanya untuk membiayai kebutuhan hidup para pegawai pemerintahnya sendiri: gaji pokok pegawai negeri sipil, tunjangan perbaikan penghasilan, gaji tenaga honorer, tunjangan jabatan eselon, hingga iuran asuransi kesehatan aparatur.
Sisa tiga puluh persennya pun tidak langsung menjadi aspal jalan atau obat-obatan di puskesmas.
Sisa anggaran itu kembali dipotong oleh pos belanja operasional perkantoran dinas: membeli kertas fotokopi berkarung-karung, membayar tagihan listrik gedung-gedung dinas berpendingin udara, membeli tinta printer, langganan internet kantor, pemeliharaan genset, hingga sewa mobil dinas pimpinan daerah.
Ketika seluruh biaya hidup dan operasional birokrasi itu lunas dibayarkan dari uang kas daerah, apa yang tersisa di dasar mangkuk APBD untuk membiayai fasilitas publik yang dinikmati rakyat banyak?
Sering kali yang tersisa hanyalah remah-remah biskuit: belanja modal infrastruktur dasar sering kali hanya kebagian porsi sepuluh hingga lima belas persen dari total anggaran triliunan rupiah.
Uang daerah pada hakikatnya ditarik dari pajak warung makan, pajak bumi bangunan petani, dan transfer kekayaan alam nusantara, lalu diputar kembali terutama untuk menghidupi dan menggaji orang-orang yang bekerja di dalam gedung-gedung pemerintah itu sendiri.
Birokrasi daerah telah berubah fungsi menjadi sebuah perusahaan raksasa yang hidup semata-mata demi membayar biaya operasional kantor dan karyawannya sendiri, sembari memandang pelayanan kepada para pembayar pajaknya sebagai tugas sampingan yang dikerjakan jika anggaran masih tersisa.
Lubang hitam kedua yang menyedot uang daerah tanpa bekas adalah festival rapat koordinasi, bimbingan teknis, dan pariwisata berkedok dinas luar daerah (per diem tourism).
Periksalah lembaran rincian Dokumen Pelaksanaan Anggaran di hampir setiap dinas teknis daerah.
Perhatikan mata anggaran yang paling sering muncul di setiap sub-kegiatan: belanja perjalanan dinas luar daerah, belanja paket rapat di dalam dan luar kota, belanja honorarium narasumber, belanja sewa ruang pertemuan hotel berbintang, dan belanja uang saku harian peserta bimbingan teknis.
Dalam setahun kalender, ribuan pejabat daerah, kepala seksi, staf fungsional, hingga pimpinan dewan perwakilan rakyat daerah menghabiskan puluhan hari kerja terbang ke luar pulau.
Alasannya selalu dibungkus dengan judul yang tampak sangat mulia dan berwibawa: Studi Tiru Tata Kelola Kawasan Pesisir ke Provinsi Bali, Bimbingan Teknis Peningkatan Kapasitas Aparatur Pengadaan ke Batam, atau Rapat Koordinasi Sinkronisasi Regulasi Daerah ke Jakarta.
Pesawat terbang dinaiki, kamar hotel bintang empat dipesan, uang harian saku dicairkan dari kas dinas, dan suvenir oleh-oleh diborong untuk keluarga di rumah.
Namun ketika rombongan pejabat itu pulang ke daerahnya seminggu kemudian, apa oleh-oleh nyata yang mereka bawa untuk memecahkan masalah warganya?
Tidak ada selain tumpukan kuitansi tiket pesawat dan beberapa lembar foto bersama di depan kolam renang hotel atau lobi kantor dinas daerah lain.
Studi banding puluhan kali ke daerah pesisir maju di luar pulau tidak pernah menghasilkan pabrik es balok yang menyala di dermaga tempat Pak Tahir bersandar. Seminar demi seminar tentang modernisasi irigasi tidak pernah menghentikan sawah petani perbukitan dari kekeringan di musim kemarau.
Uang kas daerah miliaran rupiah lenyap menguap menjadi avtur pesawat terbang, spanduk seminar sekali pakai, dan tagihan kamar hotel mewah, sementara di kampung-kampung terpencil, anak-anak sekolah dasar harus berjalan kaki meniti jembatan gantung bambu yang tali kawatnya sudah putus separuh.
Dan lubang hitam ketiga yang paling ganas memakan uang publik adalah proyek-proyek fisik monumental yang dirancang demi kepentingan panggung pencitraan dan perburuan rente politik (political vanity projects).
Di banyak daerah, bupati dan wali kota kerap terobsesi meninggalkan warisan fisik (legacy) yang bisa dilihat dan diingat orang selama berpuluh-puluh tahun.
Tragisnya, definisi warisan fisik di mata para penguasa daerah sering kali melenceng jauh dari apa yang sesungguhnya dibutuhkan oleh rakyatnya.
Uang kas APBD puluhan miliar rupiah digelontorkan untuk membangun gerbang perbatasan kabupaten bergaya megah dengan patung perunggu raksasa di tengah jalan sepi. Miliaran rupiah dibelanjakan untuk membangun air mancur menari warna-warni di taman kota yang hanya menyala dua jam setiap malam minggu. Gedung gelanggang olahraga berkapasitas ribuan penonton didirikan di pinggir persawahan, yang setelah diresmikan dengan pesta kembang api mendadak terlantar, dindingnya ditumbuhi semak liar, dan lantainya dipenuhi kotoran kelelawar karena pemda tidak memiliki anggaran untuk biaya pemeliharaan hariannya.
Mengapa proyek-proyek fisik monumental yang minim manfaat bagi rakyat kecil ini selalu lolos dalam pembahasan anggaran dewan?
Karena proyek fisik berskala besar adalah arena paling basah bagi transaksi pembagian kue rente politik.
Membangun gedung gelanggang olahraga senilai tiga puluh miliar rupiah menyediakan ruang negosiasi komisi proyek (kickback) yang sangat menggiurkan bagi oknum-oknum pengatur anggaran: rekanan kontraktor tim sukses pilkada mendapat jatah pengerjaan, pejabat pembuat komitmen mendapat bagian persenan, dan oknum anggota dewan mengamankan jatah komitmen di bawah meja.
Sebaliknya, mengalokasikan anggaran tiga puluh miliar rupiah itu untuk memperbaiki ribuan kilometer saluran irigasi cacing di sawah-sawah rakyat atau memperbaiki mesin pabrik es nelayan kecil di pesisir adalah pekerjaan yang sangat merepotkan: paket anggarannya terpecah kecil-kecil, lokasinya tersebar di pelosok-pelosok desa yang sulit dijangkau mobil dinas, dan tidak menyisakan ruang margin keuntungan gelap yang cukup untuk modal kampanye pemilihan berikutnya.
Maka uang daerah pun dipaksa mengalir bukan ke tempat di mana air mata penderitaan rakyat sedang menetes, melainkan mengalir deras ke tempat di mana beton-beton semen bisa menghasilkan keuntungan modal bagi segelintir elit di sekitar lingkaran kekuasaan.
Jika sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah seperti LAKIP ingin diselamatkan dari jurang kepalsuan administratif yang memalukan ini, maka seluruh cara pandang negara dalam mengevaluasi keberhasilan sebuah pemerintah daerah harus dirombak total dari akarnya.
Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan tidak boleh lagi menilai kinerja daerah semata-mata dari dokumen tebal yang disodorkan para pejabat di hotel-hotel mewah di ibu kota.
Langkah pertama: ubah total metodologi penilaian SAKIP dari audit dokumen di atas meja (desk audit) menjadi audit kepuasan faktual di tingkat tapak (ground-level verification).
Tim penilai dari kementerian pusat tidak boleh hanya duduk mendengarkan paparan salindia indah bupati di ruang sidang berpendingin udara.
Para auditor kementerian harus turun langsung ke lapangan: lepaskan sepatu pantofel dinas, kenakan sandal karet, lalu pergilah ke dermaga pendaratan ikan tradisional, pergilah ke ruang tunggu instalasi gawat darurat rumah sakit daerah pada pukul dua dini hari, pergilah ke sekolah-sekolah dasar di lereng bukit terpencil, dan tanyakan langsung kepada para nelayan, para petani gurem, dan para ibu rumah tangga miskin: apakah hidup mereka menjadi lebih baik sejak triliunan rupiah APBD dibelanjakan tahun ini?
Jika seorang bupati menyodorkan laporan LAKIP bertabur grafik hijau yang mengklaim sektor kelautan berhasil gemilang, tetapi di lapangan ditemukan pabrik es milik nelayan mati suri dan dermaga kayunya lapuk terbengkalai, maka dokumen LAKIP tersebut harus langsung dicoret dengan tinta merah dan nilai akuntabilitas kinerjanya dibatalkan hari itu juga.
Berikan sanksi pemotongan Dana Alokasi Khusus bagi daerah-daerah yang terbukti memanipulasi indikator kinerja di atas kertas laporan demi menutupi kegagalan pelayanan di dunia nyata.
Langkah kedua: terapkan transparansi anggaran radikal berbasis satuan tiga hingga ke tingkat kuitansi belanja (open-book budgeting).
Rakyat berhak tahu setiap sen uang pajaknya dibelanjakan untuk apa secara gamblang tanpa ada yang ditutupi oleh dinding kerahasiaan dinas.
Buka seluruh dokumen rincian APBD hingga ke pos belanja paling kecil di situs web daerah yang mudah diakses dan dibaca oleh orang awam.
Pak Tahir dan seluruh nelayan di pesisir harus bisa membuka ponsel pintarnya untuk melihat dengan mata kepala sendiri: berapa ratus juta rupiah anggaran pemeliharaan sarana perikanan yang dialokasikan dinas tahun ini, siapa nama pejabat yang bertanggung jawab memperbaikinya, mengapa mesin kompresor es balok belum dibeli, dan berapa miliar rupiah uang kas dinas perikanan yang justru habis dipakai untuk biaya perjalanan dinas kepala dinasnya ke luar pulau.
Ketika seluruh angka pengeluaran anggaran ditelanjangi di hadapan sorot mata publik, rasa malu sosial (social shame) akan memaksa para pejabat daerah berpikir seribu kali sebelum berani menghamburkan uang rakyat untuk pos-pos belanja yang tidak berguna bagi masyarakat banyak.
Langkah ketiga: ikat persentase pembayaran tambahan penghasilan pegawai (TPP) birokrasi daerah dengan indikator kepuasan publik yang diverifikasi oleh lembaga independen.
Hentikan sistem pemanjaan birokrasi yang membagikan tunjangan kinerja bernilai belasan juta rupiah kepada pejabat daerah semata-mata karena mereka rajin mengisi absensi digital sidik jari dan rajin mengunggah berkas laporan ke aplikasi kementerian.
Potong tunjangan kinerja para kepala dinas dan pejabat struktural jika target-target riil di lapangan tidak tercapai: jika jalan poros pertanian masih hancur, potong tunjangan kepala dinas pekerjaan umum; jika angka kematian ibu melahirkan di pelosok desa masih tinggi, potong tunjangan kepala dinas kesehatan; dan jika fasilitas nelayan terbengkalai rusak, bekukan tunjangan dinas perikanan.
Rasa nyaman birokrasi harus diikat mati dengan kesejahteraan rakyat yang dilayaninya: aparatur tidak berhak menikmati kemakmuran fasilitas kas negara jika rakyat yang membayar gaji mereka masih hidup berkalang derita di sudut-sudut wilayahnya.
Jarum jam dinding di ruang rapat lantai empat kantor bupati itu berdentang pelan menunjukkan pukul empat sore. Sesi pemaparan draf LAKIP berpredikat nilai “A” itu akhirnya resmi ditutup dengan tepuk tangan meriah dari seluruh hadirin.
Buku tebal empat ratus halaman bersampul laminasi mengilap itu dimasukkan kembali ke dalam tas kulit mewah milik pejabat bagian organisasi untuk dibawa terbang ke Jakarta minggu depan sebagai bahan presentasi akhir.
Lampu-lampu gantung kristal di langit-langit ruangan dimatikan satu per satu, mengakhiri hari kerja yang penuh dengan rasa bangga dan kepuasan administratif di pucuk menara kekuasaan daerah.
Namun di dermaga pendaratan ikan pesisir selatan yang berjarak dua belas kilometer dari gedung megah itu, matahari senja mulai tenggelam di balik cakrawala laut lepas yang berwarna merah tembaga. Hembusan angin laut yang dingin membawa aroma garam dan anyir ikan yang menyengat hidung.
Pak Tahir masih duduk membungkuk di buritan perahu kayunya yang berguncang pelan dihempas riak ombak pasang.
Tangannya yang kasar dan berminyak hitam baru saja selesai mengikat mesin tempel tuanya dengan kawat besi seadanya. Di sampingnya, keranjang anyaman bambu itu telah kosong: ikan-ikan layang kecil hasil melaut semalaman tadi akhirnya terpaksa ia jual dengan harga sangat murah kepada tengkulak karena es pendinginnya telah mencair menjadi air tawar hangat.
Dari dalam saku celana pendeknya yang basah oleh air laut, Pak Tahir mengeluarkan beberapa lembar uang kertas dua puluh ribuan yang lecek dan basah di bagian sudutnya.
Ia menghitung lembaran uang itu perlahan-lahan di bawah cahaya lampu perahu yang remang: uang yang harus dibagi dua dengan anak buah perahunya, dipotong untuk modal membeli tiga liter bensin eceran besok subuh, dan sisanya dibawa pulang ke dapur rumahnya untuk dibelikan sekantong beras murah bagi istri dan ketiga anaknya.
Pak Tahir menatap ke arah utara, ke arah pusat kota kabupaten di mana gedung-gedung dinas berlantai marmer berdiri angkuh di balik gemerlap lampu-lampu jalan raya.
Ia tidak pernah peduli apakah LAKIP bupatinya mendapat predikat nilai A, nilai B, atau nilai C dari para menteri di Jakarta. Ia tidak peduli seberapa tebal buku laporan bersampul emas yang ditandatangani oleh para pejabat berpakaian rapi di ruang ber-AC itu.
Bagi Pak Tahir, dan bagi jutaan rakyat kecil yang tersebar di pelosok pesisir pantai, lereng pegunungan, dan gang-gang sempit perkampungan di seluruh penjuru tanah air, seluruh kehormatan sebuah pemerintah pada akhirnya tidak pernah ditentukan oleh seberapa pandai para birokrat merangkai kata-kata manis di atas kertas laporan negara.
Kehormatan sejati sebuah pemerintah diuji dari satu hal yang paling hakiki: apakah keringat dingin yang mengucur dari dahi orang-orang kecil seperti Pak Tahir dihargai dengan kejujuran pengabdian yang tulus, ataukah uang hasil tetesan darah rakyat itu terus habis ditelan oleh kebohongan panggung administrasi yang megah—membiarkan mereka yang bekerja paling keras di tanah airnya sendiri tetap hidup miskin dan terabaikan, sembari kekuasaan terus bertepuk tangan merayakan keberhasilan semunya di atas menara gading yang sunyi.
