Buku tebal bersampul biru tua itu tergeletak di atas meja bundar. Tebalnya bukan main: hampir menembus delapan ratus halaman. Kertasnya jenis HVS 70 gram, putih bersih, dijilid rapi menggunakan lakban hitam tebal bertekstur kasar. Di halaman depan, huruf kapital berwarna emas tercetak tegas: Penjabaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Angka di baris paling bawah bikin siapa saja terbelalak. Dua koma empat triliun rupiah. Angka yang luar biasa besar untuk ukuran sebuah kabupaten bertanah kapur yang sepanjang musim kemarau warganya harus berhemat air sumur.
Dua koma empat triliun.
Kalau uang kertas pecahan seratus ribu ditumpuk memanjang ke atas, tingginya bisa menyamai berkali-kali lipat monumen kota. Kalau dibagikan merata ke seluruh kepala keluarga, mungkin dapur-dapur desa tidak perlu lagi mencemaskan harga beras yang merangkak naik tiap menjelang hari raya.
Namun, angka itu adalah angka buku. Angka dokumen. Angka yang disusun berbulan-bulan lewat rapat maraton di hotel berbintang, diperdebatkan di komisi dewan hingga larut malam, disahkan lewat ketukan palu pimpinan sidang, lalu diantar dengan mobil dinas menuju kantor provinsi untuk evaluasi gubernur.
Pertanyaannya sederhana, tapi tidak pernah gampang dijawab: ke mana sebenarnya uang sebanyak itu bermuara?
Mari kita buka halaman demi halaman. Tidak perlu memakai kacamata rumit ilmu ekonomi publik. Cukup gunakan logika belanja dapur rumah tangga biasa.
Pos pertama yang langsung menyedot perhatian adalah belanja pegawai. Ini porsi raksasa. Angkanya kerap kali menelan lebih dari empat puluh hingga lima puluh persen dari total isi kas daerah.
Rinciannya berderet panjang: gaji pokok, tunjangan keluarga, tunjangan jabatan, uang lauk pauk, hingga tambahan penghasilan pegawai. Di beberapa daerah yang fiskalnya pas-pasan, pos ini seperti lubang gravitasi raksasa. Semua pendapatan tersedot ke sana terlebih dahulu.
Sebelum aspal jalan desa ditambal, sebelum atap sekolah dasar yang lapuk diperbaiki, mesin birokrasi harus diberi makan lebih dulu. Logikanya masuk akal: bagaimana mungkin pelayanan publik berjalan kalau aparatur yang melayani kekurangan gizi finansial?
Tetapi di lapangan, logika itu kerap berbenturan dengan kenyataan pahit.
Seorang staf bendahara pengeluaran bercerita santai di sebuah warung kopi di seberang kantor bupati. Sambil menyeruput kopi tubruk pekat yang disajikan dalam gelas kaca kecil, ia membuka rahasia kecil yang sudah menjadi rahasia umum.
“Kalau awal tahun, kantor itu sepi luar biasa,” katanya terkekeh pelan. “Uang kas belum cair. Dokumen pelaksanaan anggaran masih digodok. Kami hanya masuk pagi, absen sidik jari, baca koran, ngobrol politik, lalu pulang sore.”
Ritme baru berubah drastis ketika kalender memasuki triwulan keempat. Oktober, November, Desember. Tiga bulan yang mengubah gedung-gedung kantor pemerintah daerah menjadi pabrik kepanikan.
Lampu-lampu ruangan menyala hingga lewat tengah malam. Printer bekerja tanpa henti mencetak lembar kuitansi, surat pertanggungjawaban, dan bukti potong pajak. Para pejabat pembuat komitmen mendadak susah tidur. Target serapan anggaran harus dikejar. Angka merah harus diubah menjadi hijau dalam aplikasi laporan keuangan.
Maka mulailah festival perjalanan dinas.
Hotel-hotel di ibu kota provinsi penuh sesak oleh rombongan dinas dari kabupaten dan kota. Judul acaranya terdengar sangat mulia: bimbingan teknis, koordinasi sinkronisasi data, workshop peningkatan kapasitas sumber daya manusia, hingga studi banding lintas pulau.
Di dalam ruangan berpendingin udara yang disetel pada suhu 18 derajat Celsius, puluhan peserta duduk menatap layar proyektor. Sebagian mendengarkan narasumber yang membaca salindia teks rapat. Sebagian lagi sibuk mengusap layar ponsel pintar, memeriksa obrolan grup WhatsApp keluarga atau memantau bursa transfer sepak bola. Di meja samping, piring-piring bekas kue sus dan lemper menumpuk.
“Bimtek itu sering kali bukan soal ilmunya,” bisik seorang pejabat eselon tiga yang sudah kenyang asam garam birokrasi selama dua puluh tahun. “Bimtek itu cara paling aman dan sah untuk menghabiskan pagu belanja barang dan jasa.”
Kuitansi transportasi aman. Tiket pesawat terbang terverifikasi di aplikasi maskapai. Boarding pass tertempel rapi di kertas lampiran. Tagihan hotel lunas bermeterai. Laporan perjalanan dinas rampung diketik dengan format standar tiga lembar. Semua akuntabel. Semua lolos audit administratif.
Pemeriksa dari inspektorat atau badan pemeriksa keuangan tidak akan menemukan kerugian negara pada kwitansi yang sah secara formal. Semua klop. Angka di komputer dan angka di atas kertas berjabat tangan mesra.
Tetapi outputnya apa? Dampaknya apa bagi petani cabai di lereng bukit yang hasil panennya membusuk karena jalan poros desa rusak berat berlubang-lubang? Jawabannya sering kali menguap bersama asap rokok di lobi hotel.
Sekarang beralih ke pos yang paling dinanti oleh para pengusaha lokal: belanja modal.
Belanja modallah yang semestinya menjadi etalase utama keberhasilan pembangunan daerah. Dari sinilah jembatan gantung berdiri, jalan aspal hotmix terbentang mulus, puskesmas pembantu didirikan, dan jaringan irigasi sekunder dialirkan ke sawah-sawah tadah hujan.
Namun, di lorong-lorong belanja modal inilah permainan paling canggih berlangsung.
Beberapa tahun lalu, sistem pengadaan barang dan jasa secara elektronik digadang-gadang sebagai peluru perak. Semua tender digelar terbuka di internet. Siapa saja boleh menawar. Transparan. Adil. Tanpa tatap muka, tanpa amplop cokelat di bawah meja restoran.
Apakah praktik kongkalikong langsung punah?
Ternyata tidak. Air selalu mencari jalannya sendiri untuk mengalir ke tempat yang rendah. Manusia selalu menemukan cara untuk mengakali sistem bikinan manusia lain.
Istilahnya bergeser menjadi “paket penunjukan langsung”. Proyek-proyek fisik yang nilainya besar dipecah-pecah menjadi paket-paket kecil bernilai di bawah dua ratus juta rupiah. Mengapa dipecah? Supaya tidak perlu lelang umum. Supaya pejabat pembuat komitmen bisa langsung menunjuk rekanan yang sudah saling kenal, sudah saling percaya, atau yang dititipkan oleh tokoh-tokoh kuat di lingkaran kekuasaan.
Di sebuah warung tenda pecel lele di pinggir jalan arteri, seorang kontraktor lokal bertubuh gempal menuturkan pengalamannya dengan nada datar tanpa beban. Ia sudah menggeluti bisnis konstruksi daerah sejak era reformasi bergulir.
“Kalau ikut lelang murni tanpa kenalan, itu namanya bunuh diri bisnis,” ujarnya sambil merapikan puntung rokok di asbak seng. “Kita buang biaya ratusan juta untuk beli jaminan bank, bikin dokumen teknis tebal-tebal, ujung-ujungnya pasti kalah pada hal-hal sepele. Kalah format font, kalah tanggal legalisir faktur alat, atau tiba-tiba panitia lelang membatalkan tender dengan alasan teknis yang dibuat-buat.”
Ia kemudian mengambil selembar tisu makan, lalu membuat coretan sketsa sederhana.
“Kue proyek itu sudah dibagi sebelum dokumen lelang tayang di situs web,” lanjutnya. “Si anu dapat jatah perbaikan jalan di kecamatan utara. Si itu dapat rehab gedung kantor dinas di selatan. Ada porsi untuk aspirasi dewan, ada porsi untuk pengusaha tim sukses pilkada, ada porsi untuk keluarga pejabat.”
Lalu bagaimana dengan kualitas pekerjaan fisiknya?
Di sinilah hukum fisika anggaran bekerja dengan kejam. Nilai proyek di pagu anggaran tertera dua ratus juta rupiah. Begitu diteken kontrak, kontraktor harus menyisihkan sekian persen untuk komitmen fee informal. Lalu dipotong pajak pertambahan nilai dan pajak penghasilan resmi. Belum lagi biaya koordinasi di lapangan agar truk material tidak diganggu oknum organisasi kemasyarakatan lokal.
Sisa uang yang benar-benar dibelanjakan untuk membeli semen, pasir muntilan, batu kali, dan besi beton bertulang ulir sering kali tinggal menyisakan enam puluh persen dari nilai total anggaran awal.
Hasilnya sudah bisa ditebak.
Jalan aspal hotmix yang diresmikan dengan gunting pita warna merah pada bulan Desember, sudah mulai retak rambut di bulan Maret. Memasuki bulan Juni, ketika musim hujan tiba dengan curah air tinggi, aspal itu mengelupas seperti kulit jagung rebus. Lubang-lubang menganga bermunculan menyerupai kubangan kerbau.
Ketika warga memotret jalan rusak itu lalu mengunggahnya ke media sosial hingga viral berhari-hari, dinas terkait buru-buru memasang plang klarifikasi: Masa pemeliharaan masih berlangsung, kontraktor akan segera melakukan perbaikan.
Siklus itu berulang setiap tahun. Proyek dibuat, dikerjakan ala kadarnya, rusak perlahan, dibiarkan setahun dua tahun, lalu diusulkan kembali masuk dalam perencanaan musrenbang untuk proyek rehabilitasi jalan lanjutan. Proyek adalah denyut nadi yang tidak boleh benar-benar berhenti. Kalau jalan dibuat terlalu awet dan kokoh bertahan dua puluh tahun tanpa retak, lalu tahun depan rekanan kontraktor mau mengerjakan proyek apa?
Mari kita tengok pos lain yang tidak kalah memikat: belanja hibah dan bantuan sosial.
Secara aturan normatif perundang-undangan, belanja bansos dan hibah diperuntukkan bagi penanganan kemiskinan ekstrem, pemberdayaan kelompok rentan, bantuan rumah ibadah, serta pembinaan organisasi kepemudaan dan olahraga. Tujuannya luhur tanpa cela.
Tetapi buka kembali arsip APBD pada tahun-tahun menjelang pemilihan kepala daerah. Angka bansos dan hibah mendadak melonjak naik seperti kurva roket.
Tiba-tiba saja bermunculan kelompok tani baru yang belum pernah menanam padi sebelumnya. Tiba-tiba ada puluhan yayasan sosial baru yang alamat sekretariatnya menumpang di teras rumah pengurus partai politik lokal. Truk-truk pengangkut tangki air plastik, traktor tangan roda dua, dan karung benih bantuan berjejer rapi di halaman kantor bupati, siap dibagikan secara seremonial di depan ratusan warga desa yang dikumpulkan memakai kaos seragam bertuliskan slogan pemerintah daerah.
Di podium kehormatan, pejabat terkait berpidato dengan pengeras suara berkekuatan penuh. Nadanya lantang dan bergetar, seolah-olah barang-barang bantuan itu dibeli memakai uang tabungan pribadinya sendiri dari rumah.
Warga yang menerima bantuan bertepuk tangan riuh. Mereka membungkuk hormat, mengucapkan terima kasih tak terhingga kepada sang bupati atau sang anggota dewan yang telah memperjuangkan aspirasi mereka.
Jarang ada yang menyadari, atau mungkin sengaja tidak diingatkan, bahwa setiap butir benih, setiap liter bensin mesin traktor, dan setiap lembar rupiah bantuan itu berasal dari uang pajak mereka sendiri. Pajak bumi dan bangunan yang dibayar tepat waktu, pajak kendaraan bermotor yang dipotong tiap tahun, dan pajak restoran dari sepiring mie ayam yang mereka santap di pojok pasar.
Uang rakyat ditarik masuk ke kas daerah, diputar di lorong birokrasi, dipotong biaya administrasi rapat dan perjalanan dinas, lalu dikembalikan sebagian kecil ke rakyat dalam bentuk bingkisan bantuan yang ditempeli stiker foto wajah penguasa.
Politik anggaran daerah adalah seni menyulap kewajiban konstitusional negara agar tampak seperti kemurahan hati seorang raja kepada rakyat jelata.
Lalu, bagaimana dengan porsi pembiayaan utang daerah?
Belakangan ini, ada tren baru di berbagai penjuru tanah air: pinjaman daerah. Banyak bupati dan wali kota tergiur meminjam dana ratusan miliar ke lembaga keuangan pelat merah atau kementerian keuangan. Alasannya terdengar gagah: percepatan pembangunan infrastruktur strategis sebelum masa jabatan kepala daerah berakhir.
Maka dibangunlah proyek-proyek mercusuar. Rumah sakit megah berlantai enam di kabupaten yang dokter spesialisnya masih bisa dihitung dengan jari sebelah tangan. Pasar rakyat megah bertingkat dua yang setelah diresmikan justru sepi pembeli karena pedagang sayur lebih memilih menggelar tikar di bahu jalan raya becek. Gedung olahraga serbaguna beratap kubah futuristik yang halamannya kini ditumbuhi rumput ilalang setinggi dada orang dewasa.
Kepala daerahnya selesai menjabat, namanya harum terpampang di prasasti marmer gedung baru. Namun beban cicilan pokok dan bunga pinjaman jangka panjang harus ditanggung oleh APBD selama sepuluh hingga lima belas tahun ke depan.
Generasi bupati berikutnya, dan tentu saja rakyat pembayar pajak, yang harus mencicil utang tersebut dengan cara memotong anggaran sektor lain yang jauh lebih mendesak.
Matahari mulai condong ke barat. Gedung kantor Badan Pengelola Keuangan dan Aset Daerah mulai berangsur lengang. Mobil-mobil dinas pelat merah nomor seri berurutan meninggalkan pelataran parkir satu per satu.
Di pos penjagaan pintu gerbang utama, seorang petugas keamanan berseragam biru tua duduk terkantuk-kantuk ditemani dengung kipas angin dinding tua yang berkarat.
Di dalam ruangan arsip lantai dua yang sejuk dan kedap suara, dokumen buku biru tebal APBD dua koma empat triliun itu kembali tersimpan rapi di rak besi tahan api. Di dalamnya tertera ribuan deret angka, puluhan bab klasifikasi belanja, ratusan kode rekening sub-kegiatan, dan ribuan lembar indikator kinerja program yang dirancang dengan istilah-istilah teknokratis yang sukar dipahami orang kebanyakan.
Dokumen itu tampak sempurna. Angka pendapatan dan angka belanjanya pas berimbang sampai digit rupiah terakhir.
Namun di luar pagar gedung kantor yang megah itu, kehidupan warga berjalan apa adanya.
Seorang ibu paruh baya mengayuh sepeda onthel tuanya dengan hati-hati, berusaha menghindari kubangan air di jalan raya penghubung antardesa yang rusak bertahun-tahun tak kunjung diperbaiki. Di boncengan sepedanya, dua tenggok bambu berisi sayur bayam dan kangkung berguncang-guncang pelan, siap dijual ke pasar pagi dengan keuntungan bersih tidak lebih dari empat puluh ribu rupiah sehari.
Ibu itu mungkin tidak pernah tahu apa kepanjangan dari APBD. Ia tidak pernah membaca dokumen tebal bersampul biru tua itu. Ia juga tidak paham apa itu nomenklatur belanja barang, belanja modal, dana alokasi umum, atau surplus-defisit fiskal.
Ia hanya tahu satu hal yang paling sederhana: jalan yang dilewatinya setiap pagi masih saja berlubang, dan uang retribusi pasar yang ia bayarkan setiap hari kepada petugas berpakaian dinas cokelat tidak pernah libur ditarik.
Ke mana uang dua koma empat triliun itu dibelanjakan?
Jawabannya tidak terletak di ruang sidang paripurna yang dingin dan harum pengharum ruangan otomatis. Jawabannya berhamburan di meja-meja rapat hotel berbintang, di kuitansi-kuitansi bahan bakar dinas luar daerah, di paket-paket proyek jalan aspal yang tipis, dan di saku-saku mereka yang mengerti betul cara membaca celah di balik tebalnya lembaran buku anggaran.
Sementara bagi rakyat kebanyakan di ujung-ujung kampung, anggaran daerah kerap kali hadir seperti pelangi senja: tampak begitu indah dan berwarna-warni dari kejauhan, tetapi tidak pernah benar-benar bisa disentuh dengan tangan sendiri.
