Pintu kaca otomatis itu bergeser pelan dengan bunyi mendesing halus. Seketika hawa dingin pendingin ruangan menyergap kulit, menghapus panas menyengat dari jalanan aspal kota yang baru saja terpanggang matahari siang. Di atas meja lobi utama, berjejer belasan map ordner tebal dengan punggung bertuliskan singkatan-singkatan resmi yang membingungkan: DPA, Renja, RKA, SAKIP, hingga LPPD.
Di dinding sebelah kanan, terpajang struktur organisasi pemerintah kabupaten. Bentuknya menyerupai bagan silsilah kerajaan kuno yang sangat rumit. Garis-garis hitam vertikal dan horizontal menghubungkan kotak demi kotak: sekretariat daerah, inspektorat, badan perencanaan, dinas kesehatan, dinas bina marga, dinas ketahanan pangan, dinas pariwisata, hingga belasan kantor kecamatan dan ratusan kelurahan.
Kotaknya begitu banyak, namanya begitu mentereng.
Namun, hanya selemparan batu dari pintu kaca berhawa sejuk itu, seorang pedagang es tebu sedang sibuk mengelap keringat dengan handuk kecil di lehernya. Gerobaknya berdiri di atas trotoar yang paving-nya sudah pecah berantakan sejak tiga tahun lalu. Di depannya, selokan pembuangan air kota mampet, menimbulkan aroma comberan pekat setiap kali ada truk tronton melintas kencang.
“Setiap hari saya jualan di sini, Mas,” kata penjual es tebu itu sambil memasukkan batang tebu ke mesin penggiling. “Melihat orang-orang berpakaian dinas cokelat mondar-mandir bawa map. Gedungnya bertambah megah, mobilnya tambah baru. Tapi selokan di depan ini baunya tetap sama dari dulu, dan jalan desa saya di timur sana masih kayak kubangan kerbau kalau hujan.”
Rakyat kecil sering kali memandang kantor bupati atau wali kota dengan tatapan heran bercampur penasaran: ribuan aparatur sipil negara masuk kerja setiap pukul tujuh pagi, menghabiskan anggaran triliunan rupiah tiap tahun, tetapi sebenarnya mereka mengurus apa saja?
Bila pertanyaan itu diajukan kepada para birokrat senior di dalam gedung, mereka akan langsung menyodorkan sebuah buku tebal bersampul abu-abu: Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Di dalam hukum tata negara kita, pembagian tugas daerah itu dipilah menjadi sangat rinci dan berlapis-lapis.
Ada urusan absolut yang mutlak milik pemerintah pusat di Jakarta: pertahanan, keamanan, peradilan (yustisi), moneter, agama, dan politik luar negeri. Daerah tidak boleh ikut campur urusan mencetak uang, membeli jet tempur, atau memutuskan hubungan diplomatik dengan negara lain.
Sisanya diserahkan ke daerah, dinamai “urusan konkuren”. Urusan konkuren ini dibagi lagi menjadi dua rumpun besar: urusan pilihan dan urusan wajib.
Urusan pilihan disesuaikan dengan potensi unggulan lokal: daerah pantai mengurus perikanan kelautan, daerah pegunungan mengurus perkebunan rakyat, dan daerah perkotaan mengurus industri jasa atau pariwisata.
Namun inti dari keberadaan pemerintah daerah sesungguhnya terletak pada rumpun “urusan wajib pelayanan dasar”.
Undang-undang menetapkan ada enam pilar urusan pelayanan dasar yang menjadi kontrak mati antara pemerintah daerah dan rakyatnya: pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum dan penataan ruang, perumahan rakyat dan kawasan permukiman, ketenteraman dan ketertiban umum, serta perlindungan sosial.
Enam pilar ini semestinya hadir menjaga hidup setiap warga negara sejak dari buaian hingga liang lahat.
Ketika seorang bayi lahir, puskesmas daerah memantau gizi dan menyuntikkan vaksin. Ketika anak tumbuh besar, dinas pendidikan memastikan gedung sekolah dasar berdiri tegak dan gurunya mengajar dengan benar. Ketika warga berangkat kerja, dinas pekerjaan umum memastikan jalanan mulus dan jembatan tidak runtuh. Ketika malam tiba, satpol PP dan linmas menjaga ketenteraman lingkungan. Dan ketika musibah melanda, dinas sosial hadir mengulurkan jaring pengaman.
Secara konsep di atas kertas perundang-undangan, desainnya nyaris sempurna tanpa cela.
Tetapi mari kita geser pandangan dari teks undang-undang menuju meja kerja para aparatur daerah sehari-hari.
Di ruang-ruang kantor dinas, urusan-urusan besar yang menyangkut nasib manusia itu sering kali tersedot habis ke dalam lubang hitam bernama “administrasi pelaporan”.
Seorang kepala bidang di salah satu dinas teknis pernah menunjukkan tumpukan kertas formulir evaluasi di mejanya sambil tertawa kecut. Matanya tampak kuyu kurang tidur.
“Masyarakat menyangka kami seharian memikirkan cara mengentaskan kemiskinan atau merancang jalan baru,” tuturnya pelan. “Kenyataannya, tujuh puluh persen waktu dan pikiran kami habis hanya untuk mengurus administrasi internal birokrasi.”
Ia lalu menunjuk layar komputernya. Di sana terbuka belasan aplikasi daring milik kementerian yang berbeda-beda dari Jakarta. Ada aplikasi perencanaan pembangunan, aplikasi pencatatan keuangan daerah, aplikasi pemantauan kinerja kepegawaian, hingga aplikasi audit pencegahan korupsi.
Setiap aplikasi memiliki format data yang kaku dan menuntut input manual berjam-jam. Jika ada satu angka yang tidak cocok antara aplikasi perencanaan dan aplikasi keuangan, transfer dana alokasi dari pusat bisa tertahan.
Maka terjadilah paradoks birokrasi daerah: energi para pegawai negeri terbaik habis diperas hanya untuk memindahkan angka-angka dari satu lembar kertas ke dalam sistem digital kementerian, demi mengejar predikat kepatuhan administratif dan status Wajar Tanpa Pengecualian dari auditor keuangan.
Pemerintah daerah menjadi sangat sibuk melayani dirinya sendiri dan melayani majikan administratifnya di Jakarta, sampai-sampai lupa melayani warga yang berdiri kepanasan di luar loket pelayanan.
Urusan lain yang menyedot energi luar biasa besar adalah lingkaran setan “pembagian kewenangan” yang kaku.
Ambil contoh paling nyata yang setiap hari memicu umpatan para pengendara: jalan rusak.
Seorang warga di pelosok kecamatan mengeluhkan jalan utama antardesa yang rusak parah, aspalnya mengelupas, dan dipenuhi lubang-lubang besar yang membahayakan nyawa pengendara motor. Warga tersebut merekam video jalan rusak itu, lalu mengunggahnya ke media sosial dengan menandai akun bupati dan dinas pekerjaan umum setempat.
Dua jam kemudian, admin dinas memberikan tanggapan resmi dengan kalimat baku yang sangat rapi:
Mohon maaf atas ketidaknyamanannya. Ruas jalan yang Bapak/Ibu maksud bukan merupakan kewenangan Pemerintah Kabupaten, melainkan jalan provinsi. Silakan menyampaikan aduan ini kepada instansi terkait di tingkat pemerintah provinsi.
Bagi warga biasa yang tiap pagi melintasi jalan tersebut untuk membawa anak ke sekolah atau mengangkut hasil kebun ke pasar, penjelasan itu terasa sangat menyebalkan.
Rakyat tidak peduli status hukum jalanan itu. Mau jalan nasional, jalan provinsi, jalan kabupaten, atau jalan desa, ban motor mereka sama-sama pecah dan pinggang mereka sama-sama sakit ketika menghantam lubang yang sama.
Namun di dalam tembok birokrasi, sebatang jalan adalah sekat hukum yang sangat kaku.
Bupati tidak berani mengeluarkan uang satu sen pun dari APBD kabupaten untuk menambal jalan provinsi, karena tindakan tersebut bisa langsung dikategorikan sebagai penyalahgunaan anggaran oleh badan pemeriksa keuangan. Sementara itu, dinas provinsi di ibu kota yang berjarak ratusan kilometer belum tentu menganggap ruas jalan tersebut sebagai prioritas penting dalam rencana anggaran tahunannya.
Akibatnya, jalanan tersebut dibiarkan rusak bertahun-tahun di ruang hampa antar-kewenangan.
Pemerintah daerah mengurus apa saja? Salah satunya: mengurus batas-batas kewenangan administratif yang kerap dipakai sebagai benteng paling aman untuk melempar tanggung jawab ke instansi lain.
Di luar urusan rutin pelayanan dasar, ada satu agenda raksasa yang menyita perhatian, waktu, dan anggaran para pejabat daerah: urusan seremonial dan pemeliharaan citra kekuasaan.
Di sebuah kabupaten atau kota, bupati atau wali kota bukan sekadar manajer publik yang mengelola anggaran daerah secara profesional layaknya seorang direktur perusahaan. Dalam lanskap sosial dan politik lokal, kepala daerah adalah figur sentral yang diposisikan seperti raja kecil yang harus selalu hadir di tengah-tengah panggung keramaian.
Buka buku agenda harian bagian protokol pimpinan daerah.
Jadwalnya padat luar biasa dari subuh hingga tengah malam. Pukul delapan pagi memimpin upacara hari kesadaran nasional di alun-alun. Pukul sembilan membuka bimbingan teknis aparatur di hotel berbintang. Pukul sepuluh memotong pita peresmian kantor cabang bank daerah. Pukul sebelas menghadiri pelantikan pengurus organisasi kepemudaan. Pukul satu siang memberi sambutan pada festival seni budaya lokal. Pukul tiga sore melakukan peletakan batu pertama pembangunan gedung pertemuan serbaguna.
Malam harinya, masih ada agenda menghadiri silaturahmi akbar atau resepsi pernikahan anak tokoh masyarakat berpengaruh.
Untuk melayani satu orang kepala daerah agar bisa berpindah-pindah panggung seremonial dengan mulus, sebuah regu birokrasi digerakkan: bagian umum menyiapkan karpet dan sound system, bagian protokol merancang tata krama tempat duduk, bagian humas menyusun naskah pidato berima santun, dan petugas patwal membunyikan sirine di jalan raya.
Semua orang terlihat sangat sibuk. Semua orang tampak bekerja pontang-panting.
Tetapi jika dihitung secara dingin dengan kacamata efisiensi publik: dari belasan acara peresmian dan pemotongan pita yang digelar setiap minggu itu, berapa banyak masalah kemiskinan warga yang terpecahkan? Berapa banyak balita gizi buruk yang tertolong? Dan berapa hektare sawah tadah hujan yang akhirnya mendapatkan aliran air irigasi yang stabil?
Sebagian besar energi daerah habis terbakar hanya untuk memelihara panggung kehormatan dan kosmetik politik kekuasaan.
Meski demikian, memotret pemerintah daerah semata-mata sebagai sarang birokrasi kaku dan panggung seremonial tentu saja tidak adil dan berat sebelah.
Jauh di balik kemegahan kantor bupati dan riuhnya rapat koordinasi di hotel berbintang, ada urusan-urusan nyata yang terus dikerjakan dalam sunyi oleh para pekerja garis depan yang sering kali terlupakan.
Di sebuah puskesmas pembantu di pelosok desa pegunungan yang belum tersentuh sinyal seluler, seorang bidan desa berseragam putih mengendarai sepeda motor bebek menyusuri jalan tanah licin yang becek. Di tas punggungnya tersimpan alat periksa tensi, timbangan gantung bayi, dan strip tes hemoglobin. Ia mendatangi satu per satu rumah panggung milik warga miskin, memastikan ibu hamil tidak anemia dan balita tidak terancam stunting.
Di tempat pembuangan akhir sampah di pinggiran kota, puluhan petugas kebersihan berseragam oranye bekerja di tengah gunungan sampah yang membusuk sejak pukul empat subuh, memilah plastik dan memastikan kota tetap bersih saat warga mulai membuka pintu rumah di pagi hari.
Di markas pemadam kebakaran, belasan regu penyelamat siaga dua puluh empat jam penuh. Mereka tidak hanya bertaruh nyawa memadamkan kebakaran ruko di tengah malam, tetapi juga turun ke dasar sumur tua untuk menyelamatkan kucing warga yang tercebur, atau menangkap ular kobra yang menyelinap ke kolong tempat tidur penduduk.
Merekalah representasi pemerintah daerah yang sesungguhnya.
Wajah pemerintah yang hadir langsung menyentuh tubuh dan keringat rakyatnya, bukan wajah pemerintah yang tersenyum kaku di atas baliho jalanan. Ironisnya, mereka yang bekerja paling dekat dengan urusan hidup-mati masyarakat inilah yang sering kali menerima fasilitas paling minim, gaji paling kecil, dan penghargaan karier paling lambat dalam hierarki birokrasi daerah.
Jam digital di pos penjagaan depan kantor bupati berbunyi pelan menunjukkan pukul lima sore.
Lampu-lampu tiang di halaman kompleks perkantoran mulai menyala satu per satu, menyinari aspal pelataran parkir yang mulai lengang ditinggal pulang mobil-mobil dinas pelat merah. Pintu gerbang besi berujung tombak emas kembali dirapatkan oleh petugas keamanan.
Di seberang jalan, penjual es tebu tadi mulai merapikan mesin giling dan membersihkan ampas tebu yang berserakan di atas meja gerobaknya. Uang receh hasil jualan seharian ia masukkan ke dalam kantong celananya yang lusuh.
Ia menatap ke arah gerbang kantor pemerintah yang megah itu sebelum mendorong gerobaknya pulang menembus jalanan kota yang padat.
Bagi dirinya, dan bagi ratusan juta rakyat biasa yang tinggal di ratusan kabupaten dan kota di seluruh penjuru negeri, hakikat pekerjaan pemerintah daerah sebenarnya tidak pernah rumit.
Mereka tidak butuh presentasi bertele-tele tentang visi daerah berdaya saing global. Mereka tidak butuh parade gelar budaya atau pameran aplikasi digital yang sering macet server-nya.
Yang diinginkan rakyat dari pemerintah daerahnya sangat sederhana: selokan air di depan rumahnya tidak bau busuk, jalan yang dilalui motornya tidak berlubang, anak-anaknya bisa sekolah tanpa pungutan liar, puskesmas punya obat saat tubuhnya demam, dan tidak ada preman berseragam yang mengusir gerobaknya saat ia sedang memeras keringat mencari nafkah yang halal.
Ketika urusan-urusan mendasar itu bisa dibereskan dengan baik, tulus, dan tepat waktu, barulah pemerintah daerah berhak menepuk dada bahwa mereka benar-benar telah bekerja untuk rakyatnya—bukan sekadar sibuk mengurus dirinya sendiri di balik dinding kaca gedung-gedung dinas yang dingin.
