Papan nama kantor itu panjangnya hampir sepuluh meter. Huruf-hurufnya terbuat dari plat kuningan tebal yang dipoles mengilap setiap Senin pagi. Terpampang deretan singkatan resmi yang panjang dan berbelit: Dinas Penanaman Modal dan Pelayanan Terpadu Satu Pintu.
Tepat di seberang jalan, berdiri gedung lain dengan cat tembok warna krem pucat: Badan Perencanaan Pembangunan, Riset, dan Inovasi Daerah. Geser seratus meter ke arah timur, ada kantor dinas lingkungan hidup, dinas koperasi dan usaha mikro, dinas kearsipan dan perpustakaan, hingga kantor dinas pemadam kebakaran dan penyelamatan.
Kompleks perkantoran terpadu itu luasnya berhektare-hektare. Dibangun di atas bekas lahan persawahan produktif di pinggiran kota. Setiap pukul tujuh lewat tiga puluh menit pagi, deretan mobil pelat merah dan sepeda motor matik berjejer rapi di gerbang masuk. Ribuan aparatur sipil negara berbaris rapi mengayunkan langkah, mengenakan seragam khaki warna cokelat tanah yang disetrika licin bergaris tegas.
Pemandangannya luar biasa megah. Sebuah etalase kekuasaan administratif yang sangat sibuk, teratur, dan penuh wibawa.
Namun, di warung soto babat persis di samping pos satpam pintu keluar, seorang sopir truk ekspedisi sedang mengelap keringat di dahinya. Ia baru saja selesai mengurus izin trayek lokal yang sudah memakan waktu tiga hari bolak-balik tanpa kejelasan.
“Dinasnya banyak sekali, Mas,” katanya sambil menyeruput es teh manis tawar. “Gedungnya bertingkat-tingkat. Tapi kalau kita mau minta stempel selembar saja, rasanya seperti disuruh keliling naik gunung.”
Pertanyaan mendasar itu pun kembali mengapung ke permukaan: dengan gedung sebanyak itu, pegawai ribuan orang, dan mobil dinas yang berderet di tempat parkir, pemerintah daerah sebenarnya mengurus apa saja?
Secara hukum tata negara, jawabannya sudah diatur rapi dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Tebal aturannya ratusan pasal.
Kewenangan dibagi menjadi dua rumpun besar: urusan pemerintahan konkuren yang wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib pun dipecah lagi menjadi yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan yang non-pelayanan dasar.
Daftar urusan pelayanan dasarnya terdengar sangat mulia dan menyentuh denyut nadi paling vital dari peradaban manusia: pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum dan penataan ruang, perumahan rakyat dan kawasan permukiman, ketenteraman dan ketertiban umum, serta perlindungan sosial.
Enam pilar utama.
Secara konsep di atas kertas, sebuah pemerintah kabupaten atau kota hadir untuk memastikan bahwa sejak seorang anak lahir di puskesmas desa, berjalan kaki di atas trotoar yang aman menuju gedung sekolah dasar, mandi dengan air bersih dari pipa daerah, hingga tumbuh dewasa mencari nafkah di lingkungan yang aman dari premanisme jalanan, tangan dingin pemerintah daerah selalu ada mendampingi.
Tetapi mari kita geser pandangan dari teks undang-undang menuju kenyataan sehari-hari di lapangan.
Di atas meja kerja para pejabat daerah, urusan-urusan besar yang menyangkut hajat hidup orang banyak itu kerap kali mengalami metamorfosis menjadi urusan-urusan administratif mikro yang melelahkan.
Seorang kepala subbagian program di salah satu dinas teknis pernah menunjukkan tumpukan map tebal di ruang kerjanya. Matanya merah kurang tidur. Di samping komputernya, tergeletak tiga cangkir kopi instan yang sudah dingin.
“Kami tidak sempat lagi memikirkan inovasi program untuk rakyat,” ujarnya dengan senyum getir. “Energi kami habis tersedot untuk mengisi aplikasi pelaporan online.”
Ia lalu membuka layar monitor komputernya. Di sana terbuka belasan tab peramban internet. Ada aplikasi Sistem Informasi Pemerintahan Daerah dari Kementerian Dalam Negeri. Ada aplikasi monitoring evaluasi pengadaan barang dan jasa dari LKPP. Ada aplikasi pelaporan pencegahan korupsi dari KPK. Ada aplikasi Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah dari Kemenpan-RB. Ada pula aplikasi perencanaan lokal yang dibangun sendiri oleh dinas komunikasi dan informatika daerah dengan anggaran ratusan juta rupiah.
Setiap aplikasi punya kata sandi sendiri. Setiap aplikasi punya format input data yang berbeda. Setiap aplikasi menuntut laporan diunggah tepat waktu pada tanggal tertentu di akhir bulan.
Maka, sebagian besar waktu, pikiran, dan tenaga ribuan pegawai daerah terserap untuk satu kegiatan utama: memindahkan angka dari kertas manual ke dalam sistem aplikasi digital kementerian di Jakarta.
Aparatur yang seharusnya turun ke lapangan memeriksa saluran irigasi yang tersumbat eceng gondok atau mendata balita yang terancam tengkes, justru terjebak berjam-jam di depan keyboard komputer demi mengejar skor kepatuhan pelaporan administratif.
Pemerintah daerah mengurus apa saja? Salah satu jawaban paling jujurnya: mereka sangat sibuk mengurus laporan untuk pemerintah pusat.
Lalu bagaimana dengan urusan pelayanan publik yang langsung dirasakan oleh warga sehari-hari?
Mari kita ambil contoh yang paling sederhana: jalan rusak.
Seorang warga desa di pedalaman kabupaten mengeluhkan jalan utama di depan rumahnya yang hancur lebur menyerupai sungai kering berbatu. Lubangnya dalam, debunya pekat saat kemarau, dan menjadi kubangan lumpur pekat saat hujan deras mengguyur.
Warga itu memotret jalan tersebut, lalu mengirimkan pengaduan melalui akun media sosial resmi dinas pekerjaan umum kabupaten.
Balasan dari admin akun dinas datang dengan cepat, sopan, dan formal:
Terima kasih atas laporannya. Dapat kami informasikan bahwa ruas jalan tersebut merupakan kewenangan Pemerintah Provinsi, bukan kewenangan Pemerintah Kabupaten. Silakan menyampaikan aduan ke dinas terkait di tingkat provinsi.
Warga itu tertegun garuk-garuk kepala.
Bagi warga desa yang tiap hari melintasi jalan itu untuk mengangkut singkong ke pasar, jalan adalah jalan. Mau itu jalan desa, jalan kabupaten, jalan provinsi, atau jalan nasional, bannya sama-sama bocor kalau menghantam batu kali yang mencuat tajam.
Tetapi di mata birokrasi, sebatang jalan raya adalah batas territorial kewenangan hukum yang kaku.
Bupati tidak berani mengaspal jalan provinsi karena takut dituduh melanggar aturan penggunaan anggaran oleh badan pemeriksa keuangan. Gubernur di ibu kota provinsi tidak kunjung memperbaiki ruas tersebut karena anggaran provinsi diprioritaskan untuk jalan lintas regional antarwilayah.
Akhirnya, jalan rusak itu dibiarkan merana selama bertahun-tahun di ruang hampa birokrasi. Urusannya ada, anggarannya ada di brankas negara, tetapi tidak ada yang berani menyentuh karena masing-masing sibuk menjaga garis batas kewenangan administratifnya sendiri.
Pemisahan urusan yang mulanya dirancang agar manajemen pembangunan menjadi lebih tertib, di tingkat operasional justru kerap menjelma menjadi tembok pemisah yang ampuh untuk saling melempar tanggung jawab.
Urusan lain yang menyedot perhatian luar biasa besar adalah urusan seremonial protokoler.
Di sebuah daerah otonom, bupati atau wali kota bukan sekadar pejabat publik biasa pemegang mandat administratif. Di mata kultur politik lokal, kepala daerah adalah figur sentral yang dianggap serbabisa, serbatahu, dan harus hadir di setiap peristiwa kehidupan warganya.
Jadwal kegiatan kepala daerah adalah dokumen paling padat di seluruh kantor bupati. Jam delapan pagi memimpin apel siaga bencana di alun-alun kota. Jam sembilan meresmikan kantor kas bank daerah di pinggiran pasar. Jam sepuluh membuka kejuaraan bulu tangkis antarinstansi. Jam sebelas memotong pita peresmian puskesmas baru. Jam satu siang menghadiri seminar nasional organisasi kepemudaan. Jam tiga sore memberi sambutan pada panen raya jagung di kelompok tani binaan.
Malam harinya, masih ada agenda menghadiri resepsi pernikahan anak tokoh masyarakat setempat atau membuka festival selawat akbar.
Untuk mendukung mobilitas seremonial yang tiada henti itu, sebuah mesin birokrasi raksasa digerakkan tanpa henti. Bagian protokol mengatur rute perjalanan dan tata tempat duduk pejabat. Bagian hubungan masyarakat menyiapkan naskah sambutan yang panjang dan sarat dengan pantun pembuka yang berima. Bagian perlengkapan menyiapkan karpet merah, tenda tratak, podium kayu jati berukir, serta sistem pengeras suara cadangan. Petugas patroli dan pengawalan menyalakan lampu strobo biru dan sirene melolong-lolong untuk membelah kemacetan jalan raya.
Semua orang bekerja ekstra keras. Semuanya tampak luar biasa sibuk.
Tetapi jika direnungkan secara jernih di tengah malam yang sunyi: dari belasan acara peresmian dan pembukaan seremonial itu, berapa banyak kebijakan struktural yang benar-benar lahir untuk menyelesaikan masalah pengangguran kaum muda, membenahi sistem distribusi pupuk bersubsidi, atau menurunkan angka putus sekolah anak-anak miskin?
Sebagian besar energi daerah habis terbakar untuk memelihara panggung drama kekuasaan.
Tentu, tidak adil jika memotret pemerintah daerah melulu dari sisi kekacauan administratif dan kebiasaan seremonialnya. Ada denyut-denyut pengabdian nyata yang bekerja dalam sunyi, jauh dari sorot lampu kamera dan panggung peresmian.
Di sebuah puskesmas terpencil di lereng pegunungan, seorang bidan desa berstatus pegawai tidak tetap mengendarai motor bebek tuanya menyusuri jalan setapak yang licin. Di belakang punggungnya, terikat ransel berisi alat tensi darah, timbangan bayi portabel, dan vaksin imunisasi dasar.
Ia mendatangi rumah-rumah bambu berdinding anyaman kelapa, memastikan ibu-ibu muda memeriksakan kandungan mereka secara teratur dan mendapatkan asupan zat besi yang cukup.
Di tempat lain, di sebuah sekolah dasar negeri berlantai semen retak di pesisir muara sungai, seorang guru honorer dengan gaji tidak seberapa mengajar tiga kelas sekaligus dalam satu ruangan yang hanya disekat tripleks lapuk. Papan tulisnya sudah kusam tergores kapur, namun suaranya tetap lantang mengajarkan anak-anak nelayan mengeja huruf dan menghitung angka perkalian.
Para petugas kebersihan berseragam oranye menyapu bahu jalan protokol sejak pukul empat pagi, saat udara kota masih dingin membekukan tulang dan sisa embun masih menempel di daun-daun pohon peneduh. Petugas pemadam kebakaran terjun ke dalam kobaran api ruko tua dengan pakaian pelindung yang usang demi menyelamatkan dokumen dan nyawa warga yang terjebak di lantai dua.
Merekalah wajah pemerintah daerah yang sesungguhnya. Wajah yang tidak pernah tampil di panggung baliho raksasa di persimpangan lampu merah. Wajah yang tidak pernah diundang dalam rapat koordinasi di hotel berbintang.
Merekalah yang sesungguhnya menjalankan mandat urusan pemerintahan daerah yang paling hakiki: hadir melayani dan meringankan beban hidup manusia-manusia biasa.
Tragisnya, mereka yang bekerja paling dekat dengan tanah dan keringat rakyat inilah yang biasanya menerima alokasi anggaran paling kecil dan penghargaan struktural paling minim dari sistem hierarki birokrasi daerah.
Jam digital di lobi kantor bupati berbunyi pelan menunjukkan pukul lima sore.
Lampu-lampu koridor mulai dimatikan. Halaman parkir yang tadi pagi dipadati mobil dan motor kini berangsur lengang menyisakan dedaunan kering yang berguguran ditiup angin petang. Para pejabat dan pegawai telah mengemas map dokumen mereka, bersiap pulang ke rumah masing-masing, melupakan sejenak urusan target serapan anggaran dan target penilaian kinerja tahunan.
Di halte bus kota di luar kompleks perkantoran itu, seorang pedagang gorengan keliling sedang mendorong gerobak rodanya yang berat. Rodanya sempat tersangkut di bibir trotoar yang patah dan ambles. Dengan sekuat tenaga, pria paruh baya bertopi lusuh itu mendorong gerobaknya naik kembali ke jalan aspal, sambil menghela napas panjang menatap ke arah gerbang megah perkantoran pemerintah di seberang jalannya.
Ia tidak tahu apa bunyi pasal-pasal dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Ia tidak mengerti apa bedanya urusan pemerintahan konkuren dan urusan pemerintahan absolut. Ia juga tidak paham apa fungsi dari Badan Perencanaan Pembangunan Daerah.
Bagi dirinya, dan bagi puluhan juta warga biasa yang tersebar di ratusan kabupaten dan kota di seluruh penjuru negeri, ukuran pekerjaan pemerintah daerah sebenarnya sangat sederhana. Tidak rumit, tidak muluk-muluk, dan tidak butuh teori administrasi publik yang melangit:
Apakah mereka bisa berdagang dengan tenang tanpa diperas pungutan liar? Apakah anak-anak mereka bisa bersekolah di gedung yang atapnya tidak bocor saat hujan deras tiba? Apakah puskesmas punya obat yang manjur saat demam menyerang tengah malam? Dan apakah jalan di depan rumah mereka tidak lagi berlubang seperti kubangan lumpur?
Selama pertanyaan-pertanyaan mendasar itu belum terjawab tuntas di dunia nyata, maka ribuan gedung dinas bertingkat, ratusan rapat koordinasi di hotel mewah, dan jutaan lembar laporan administratif yang dicetak rapi itu pada akhirnya hanya menjadi monumen kesibukan internal birokrasi daerah yang melayani dirinya sendiri.
