Bagaimana APBD Disusun? Ini Prosesnya

Pendahuluan: Pentingnya Mekanisme APBD

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah instrumen keuangan utama yang menjadi landasan pelaksanaan berbagai program pembangunan, pelayanan publik, dan penyelenggaraan urusan pemerintah di tingkat provinsi, kabupaten, dan kota. APBD tidak sekadar angka yang diputuskan secara sepihak; melainkan hasil rangkaian tahapan perencanaan, evaluasi, dan pembahasan yang melibatkan berbagai pemangku kepentingan-mulai dari pemerintah daerah, DPRD, masyarakat melalui musrenbang, hingga pemerintah pusat melalui monitoring dan evaluation. Dengan memahami mekanisme penyusunan APBD, penyusunan dokumen ini menjadi lebih transparan, akuntabel, dan berkualitas, sehingga setiap rupiah yang dialokasikan dapat memberikan dampak nyata bagi kesejahteraan rakyat.

1.Landasan Hukum dan Prinsip Penyusunan APBD

1.1. Landasan Konstitusional dan Perundang‑undangan

Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) memiliki dasar hukum yang sangat kuat dan bersumber dari konstitusi hingga regulasi teknis. UUD 1945 Pasal 23 secara eksplisit menyatakan bahwa keuangan negara harus dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab. Ketentuan ini menjadi pilar utama yang memastikan bahwa setiap alokasi anggaran di daerah harus sah secara hukum dan sesuai dengan prinsip tata kelola pemerintahan yang baik. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah memberikan kerangka kelembagaan bagi daerah untuk menyusun APBD berdasarkan asas desentralisasi dan otonomi daerah. Melalui UU ini, daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan menurut asas otonomi, termasuk dalam hal keuangan. Sementara itu, UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara memperkuat tata kelola penganggaran dengan mengatur prinsip-prinsip pengelolaan keuangan negara dan daerah secara menyeluruh, termasuk kewajiban menyusun APBD secara akuntabel dan transparan. Selain itu, Peraturan Pemerintah (PP) No. 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah memberikan arahan teknis pelaksanaan, termasuk siklus anggaran, peran DPRD, serta pertanggungjawaban pelaksanaan APBD.

1.2. Prinsip Dasar

Dalam praktiknya, penyusunan APBD harus tunduk pada prinsip-prinsip pengelolaan anggaran yang sehat, transparan, partisipatif, dan berbasis kinerja.

Prinsip transparansi mengharuskan seluruh proses penyusunan anggaran dapat diakses oleh publik. Artinya, masyarakat dapat meninjau dokumen perencanaan seperti KUA (Kebijakan Umum Anggaran), PPAS (Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara), dan RKA (Rencana Kerja dan Anggaran) yang disusun oleh SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah). Transparansi ini diperkuat dengan penerapan sistem informasi keuangan daerah berbasis elektronik, seperti SIPD (Sistem Informasi Pemerintahan Daerah), yang mendukung keterbukaan informasi.
Prinsip partisipasi mengamanatkan bahwa masyarakat harus dilibatkan dalam proses penyusunan anggaran melalui forum musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang) baik di tingkat desa, kecamatan, maupun kabupaten/kota. Partisipasi ini bertujuan agar kebijakan anggaran mencerminkan kebutuhan riil masyarakat dan tidak elitis. Masyarakat dapat mengusulkan program prioritas yang dianggap mendesak, dan usulan tersebut menjadi bahan pertimbangan teknis dalam menyusun dokumen perencanaan.
Prinsip akuntabilitas mewajibkan setiap rupiah yang dianggarkan harus dapat dipertanggungjawabkan. Artinya, penggunaan anggaran harus sesuai dengan ketentuan perundang-undangan dan dilengkapi dengan laporan pertanggungjawaban, baik secara teknis maupun keuangan. Akuntabilitas ini juga menuntut adanya audit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) serta evaluasi berkala terhadap capaian kinerja anggaran.
Prinsip efisiensi dan efektivitas berfokus pada bagaimana anggaran digunakan untuk mencapai output dan outcome yang optimal dengan biaya yang seminimal mungkin. Anggaran harus dialokasikan pada program dan kegiatan yang benar-benar mendukung pencapaian target pembangunan daerah yang tertuang dalam dokumen RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah).

2.Tahap Persiapan: Penyusunan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan PPAS

2.1. Perumusan Kebijakan Umum Anggaran (KUA)

Tahap awal penyusunan APBD dimulai dengan penyusunan dokumen Kebijakan Umum Anggaran (KUA). Dokumen ini berisi arah kebijakan fiskal daerah secara umum untuk satu tahun anggaran ke depan. Tujuan utama dari KUA adalah memberikan gambaran menyeluruh tentang kondisi dan kebijakan ekonomi makro daerah, serta mengidentifikasi sumber pendapatan dan kebutuhan belanja yang akan diprioritaskan. KUA menyusun asumsi makro yang menjadi landasan dalam menyusun APBD. Asumsi ini meliputi proyeksi indikator makro seperti pertumbuhan ekonomi daerah, tingkat inflasi, nilai tukar, tingkat pengangguran, dan indeks pembangunan manusia (IPM). Selain itu, asumsi teknis seperti realisasi pendapatan daerah tahun sebelumnya, tren belanja daerah, serta potensi pajak dan retribusi daerah juga dimasukkan. Selain proyeksi ekonomi, KUA menetapkan fokus pembangunan berdasarkan RPJMD, yaitu dokumen perencanaan jangka menengah yang disusun setiap lima tahun. Fokus ini bisa berupa penguatan sektor strategis seperti pendidikan dasar, pelayanan kesehatan, penurunan kemiskinan, pembangunan infrastruktur dasar, atau pengembangan ekonomi lokal. Penetapan prioritas ini akan menjadi panduan awal untuk membatasi ruang fiskal daerah agar tetap fokus dan tidak terlalu menyebar.

2.2. Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS)

Setelah KUA dirumuskan dan disepakati, tahap berikutnya adalah penyusunan dokumen Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS). Dokumen ini merupakan lanjutan logis dari KUA dan berfungsi sebagai jembatan menuju penyusunan RKA-SKPD. PPAS menyajikan rincian alokasi anggaran dalam bentuk plafon sementara untuk setiap program dan kegiatan di seluruh SKPD. Secara substansi, PPAS memuat beberapa informasi penting:

Rincian plafon belanja langsung dan tidak langsung untuk setiap SKPD. Belanja langsung mencakup anggaran yang terkait langsung dengan program dan kegiatan (misalnya pembangunan jalan, pengadaan alat kesehatan), sedangkan belanja tidak langsung mencakup gaji pegawai, dana hibah, dan bantuan sosial.
Alokasi plafon berdasarkan jenis belanja, seperti belanja pegawai, belanja barang dan jasa, belanja modal, dan belanja transfer ke desa. Penetapan plafon ini memperhatikan kesinambungan fiskal dan keberlanjutan program-program prioritas.
Sinkronisasi antara anggaran dan kinerja, yakni keterkaitan antara besaran anggaran dengan indikator kinerja utama (IKU) SKPD. PPAS mewajibkan SKPD menyusun indikator capaian output dan outcome yang terukur agar alokasi anggaran tidak bersifat nominal semata, tetapi benar-benar mencerminkan nilai manfaatnya bagi masyarakat.

Dokumen KUA dan PPAS harus dibahas dan disepakati bersama antara Pemerintah Daerah dan DPRD. Kesepakatan ini ditandai dengan penandatanganan Nota Kesepakatan, yang kemudian menjadi dasar untuk menyusun Rancangan APBD dan RKA SKPD. Penting untuk dicatat bahwa kualitas dokumen KUA-PPAS sangat menentukan efisiensi dan ketepatan APBD secara keseluruhan. Oleh karena itu, penyusunan kedua dokumen ini harus dilakukan secara komprehensif, kolaboratif, dan berbasis data yang valid.

3. Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang)

3.1. Musrenbang Desa hingga Provinsi

Musrenbang merupakan salah satu mekanisme partisipatif dalam penyusunan APBD yang dilakukan secara berjenjang, mulai dari tingkat desa, kecamatan, kabupaten/kota, hingga provinsi. Setiap jenjang memiliki fungsi strategis dalam menjaring aspirasi masyarakat dan menyusun daftar prioritas pembangunan. Di tingkat desa, Musrenbang menjadi wadah bagi warga untuk menyuarakan kebutuhan mereka secara langsung. Di tingkat kecamatan, forum ini bertujuan untuk menyinkronkan dan mengkompilasi usulan dari desa-desa agar tidak terjadi tumpang tindih atau duplikasi program. Di tingkat kabupaten/kota, hasil Musrenbang kecamatan akan diselaraskan dengan prioritas pembangunan daerah dan rencana kerja SKPD. Sementara di tingkat provinsi, Musrenbang menjadi sarana integrasi antara pembangunan daerah dan prioritas pembangunan nasional.

3.2. Mekanisme Partisipasi

Mekanisme Musrenbang secara umum diawali dengan pengumpulan usulan dari masyarakat, baik melalui forum langsung maupun melalui sistem informasi perencanaan. Di tingkat desa, warga menyampaikan usulan program atau kegiatan yang dianggap prioritas, seperti pembangunan jalan desa, sarana air bersih, atau pelatihan ekonomi produktif. Usulan ini kemudian dibahas dalam Forum OPD dan Camat untuk diselaraskan dengan kewenangan serta rencana kerja SKPD. Selanjutnya, pada Musrenbang kecamatan atau kabupaten, seluruh usulan dikompilasi dan dievaluasi berdasarkan kriteria kelayakan, dampak, dan urgensi. Di sinilah proses teknokratik dan partisipatif bertemu-usulan masyarakat dikaji oleh tim perencana dan dipilih yang paling strategis untuk dibiayai. Dalam konteks ini, Musrenbang berperan penting dalam menjamin bahwa APBD benar-benar menjawab kebutuhan masyarakat dan bukan sekadar produk birokrasi.

4. Penyusunan RKA‑SKPD

4.1. Rancangan Rencana Kerja dan Anggaran (RKA)

Setelah prioritas dan plafon ditetapkan dalam PPAS, masing-masing SKPD menyusun Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) sebagai dokumen teknis pelaksanaan program dan kegiatan. RKA-SKPD memuat rincian seluruh kegiatan yang akan dilaksanakan oleh unit kerja tersebut, lengkap dengan pagu anggaran, output, outcome, target indikator kinerja, serta rincian komponen pembiayaan. Komponen penting dalam RKA meliputi:

Output dan outcome: Setiap kegiatan harus memiliki target kinerja yang terukur, seperti jumlah pelatihan yang dilakukan, volume pekerjaan fisik, atau peningkatan indeks kepuasan masyarakat.
Rincian biaya: Termasuk di dalamnya honorarium narasumber, biaya operasional, belanja modal (seperti pengadaan alat berat atau pembangunan gedung), hingga belanja tidak terduga yang dialokasikan untuk mengantisipasi keadaan darurat.

4.2. Sinkronisasi dengan KUA‑PPAS

RKA yang disusun SKPD kemudian diserahkan ke Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD) untuk dilakukan proses sinkronisasi. Tujuannya adalah memastikan bahwa total anggaran yang diusulkan tidak melebihi plafon yang telah ditetapkan dalam PPAS. Jika terdapat ketidaksesuaian, maka SKPD harus melakukan revisi atau penyesuaian kegiatan. Sinkronisasi ini juga berfungsi memastikan keselarasan antara tujuan kegiatan dengan arah kebijakan KUA dan target kinerja RPJMD. Dengan demikian, seluruh RKA yang masuk ke dalam Rancangan APBD telah melewati proses kurasi teknis dan strategis.

5. Pembahasan APBD dalam Badan Anggaran DPRD

5.1. Tahapan Pembahasan

Setelah dokumen RKA disusun dan disinkronkan, tahapan selanjutnya adalah pembahasan APBD bersama DPRD, khususnya oleh Badan Anggaran (Banggar). Proses ini terbagi menjadi dua tingkat:

Tingkat I: Pemerintah daerah menyampaikan dokumen KUA, PPAS, dan RKA kepada Banggar DPRD. Dalam forum ini, DPRD memberikan masukan terhadap substansi program, alokasi anggaran, dan penajaman indikator kinerja.
Tingkat II: Setelah pembahasan dan penyesuaian, DPRD mengesahkan KUA dan PPAS dalam bentuk Nota Kesepakatan bersama kepala daerah. Nota ini menjadi dasar hukum bagi penyusunan dan pengesahan Rancangan APBD.

5.2. Penyempurnaan dan Harmonisasi

Hasil pembahasan di Banggar tidak bersifat final. Dokumen tersebut diserahkan kembali ke pemerintah daerah untuk disempurnakan. Penyempurnaan ini mencakup:

Penyesuaian plafon kegiatan, jika terdapat revisi alokasi akibat masukan DPRD.
Penyelarasan indikator kinerja, agar seluruh program memiliki target yang realistis dan sesuai prioritas daerah.
Skenario alternatif, sebagai antisipasi jika terdapat perubahan asumsi makro, seperti penurunan pendapatan daerah atau kenaikan harga barang.

Tahapan ini menjadi krusial karena merupakan momen akhir bagi pemerintah daerah untuk mengoreksi dan menyesuaikan rencana anggarannya agar benar-benar responsif terhadap kebutuhan daerah dan dapat diterima secara politik oleh DPRD. Setelah melalui proses ini, dokumen APBD akan disusun dalam bentuk Raperda APBD yang siap diajukan untuk disahkan dalam sidang paripurna DPRD.

6. Penetapan dan Pengundangan APBD

6.1. Pengesahan APBD

Setelah seluruh proses pembahasan antara eksekutif dan legislatif rampung-mulai dari penyusunan KUA-PPAS, penyusunan RKA SKPD, hingga konsolidasi Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) tentang APBD-tibalah saatnya DPRD mengesahkan Raperda tersebut dalam Sidang Paripurna. Pengesahan ini menandai persetujuan formal DPRD terhadap isi dokumen anggaran yang diajukan oleh pemerintah daerah. Sidang Paripurna bukan sekadar seremoni, melainkan momen penting untuk menyampaikan hasil pembahasan, memaparkan struktur dan fokus belanja daerah, serta memberikan justifikasi terhadap alokasi anggaran strategis. Keputusan DPRD dituangkan dalam bentuk persetujuan bersama yang menjadi dasar hukum lahirnya APBD sebagai instrumen legal untuk belanja daerah dalam satu tahun anggaran.

6.2. Pengundangan APBD

Setelah disahkan oleh DPRD, Raperda APBD tidak otomatis berlaku. Dokumen tersebut harus disampaikan ke Gubernur (untuk kabupaten/kota) atau Menteri Dalam Negeri (untuk provinsi) untuk dievaluasi. Evaluasi ini bertujuan memastikan bahwa substansi APBD tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan nasional, tidak melebihi kapasitas fiskal, dan tidak mengandung program/kegiatan yang tidak sesuai dengan kewenangan daerah. Evaluasi dilakukan berdasarkan pedoman teknis dari Kemendagri dan memperhatikan aspek konsistensi dokumen perencanaan. Setelah hasil evaluasi dinyatakan sesuai, APBD akan diundangkan dalam Lembaran Daerah dan diberi nomor Perda. Proses ini merupakan langkah krusial untuk menjadikan APBD sebagai dasar hukum pelaksanaan anggaran di tahun berjalan.

7. Implementasi, Monitoring, dan Evaluasi

7.1. Pelaksanaan Anggaran

Setelah APBD diundangkan, tahapan implementasi dimulai. Setiap SKPD menjalankan program dan kegiatan sesuai dengan Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) yang telah disetujui. Pelaksanaan anggaran dilakukan dengan mekanisme keuangan yang telah diatur dalam sistem perbendaharaan daerah, antara lain melalui dokumen SP2D (Surat Perintah Pencairan Dana) dan SP2HL (Surat Perintah Hasil Lelang) yang diinput dalam sistem aplikasi keuangan. Proses ini memastikan bahwa seluruh pengeluaran didasarkan pada prosedur administrasi yang transparan dan terkontrol. Selain itu, pelaksanaan kegiatan juga harus merujuk pada kontrak kerja, spesifikasi teknis, dan jadwal yang telah ditetapkan, agar hasilnya dapat dipertanggungjawabkan secara fisik dan keuangan.

7.2. Monitoring Realisasi

Monitoring dilakukan secara rutin oleh Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD) dan Inspektorat Daerah untuk memastikan kesesuaian antara rencana dan realisasi anggaran. Monitoring ini mencakup pemantauan penerimaan pendapatan asli daerah (PAD), serapan belanja per SKPD, serta hambatan yang dihadapi selama pelaksanaan. Laporan realisasi anggaran biasanya disusun secara triwulanan dan disampaikan kepada DPRD serta dipublikasikan kepada masyarakat melalui media resmi. Pelaporan ini penting untuk mengidentifikasi deviasi dari target, melakukan perbaikan cepat, dan menjaga akuntabilitas publik terhadap penggunaan dana daerah.

7.3. Evaluasi dan Perubahan APBD (P-APBD)

Dalam praktiknya, perubahan kondisi sosial, ekonomi, atau bencana alam dapat menyebabkan perlunya penyesuaian terhadap APBD yang sudah ditetapkan. Oleh karena itu, mekanisme Perubahan APBD (P-APBD) disediakan sebagai instrumen adaptif. Pemerintah daerah dapat mengusulkan perubahan apabila terdapat pergeseran prioritas, tambahan pendapatan, atau efisiensi belanja. P-APBD disusun melalui tahapan yang sama seperti APBD murni, mulai dari KUA-PPAS Perubahan hingga pengesahan Perda P-APBD. Mekanisme ini memastikan bahwa anggaran tetap relevan, responsif terhadap dinamika, dan mendukung keberlanjutan pelayanan publik di daerah.

8. Tantangan dalam Penyusunan APBD

Penyusunan APBD tidak terlepas dari berbagai tantangan teknis maupun kelembagaan yang dapat memengaruhi kualitas dokumen anggaran dan efektivitas implementasinya. Beberapa tantangan utama adalah:

Asumsi Makro yang Dinamis: Perubahan situasi ekonomi nasional, seperti kenaikan harga energi, inflasi, atau fluktuasi nilai tukar, dapat berdampak langsung pada proyeksi pendapatan daerah. Jika asumsi makro meleset, maka rencana pendapatan menjadi tidak realistis dan berpotensi menimbulkan defisit.
Kualitas Usulan Musrenbang: Usulan masyarakat melalui forum musrenbang sering kali bersifat umum, belum didukung data dasar, dan tidak terintegrasi dengan dokumen teknokratik perencanaan. Hal ini menyulitkan proses prioritisasi dan menyebabkan potensi tumpang tindih program.
Sinkronisasi antar OPD (Organisasi Perangkat Daerah): Kurangnya koordinasi lintas sektor dapat menimbulkan program yang duplikatif atau saling bertentangan. Misalnya, pembangunan jalan oleh dinas pekerjaan umum tidak sinkron dengan rencana jaringan air bersih oleh dinas perumahan.
Partisipasi Publik yang Rendah: Kurangnya partisipasi masyarakat dalam konsultasi publik menurunkan legitimasi dokumen APBD. Masyarakat yang tidak dilibatkan cenderung kurang mendukung implementasi program dan tidak memahami arah kebijakan fiskal daerah.

Solusi untuk tantangan-tantangan ini antara lain:

Peningkatan kapasitas SDM melalui pelatihan perencanaan dan penganggaran berbasis kinerja.
Digitalisasi proses musrenbang dan pemanfaatan sistem e-planning (seperti SIPD dan SIMRAL) untuk integrasi dokumen perencanaan dan penganggaran.
Peningkatan komunikasi antar OPD melalui forum lintas sektor yang rutin.
Kampanye literasi fiskal publik agar masyarakat lebih memahami peran mereka dalam proses anggaran dan terdorong untuk terlibat aktif.

Dengan mengatasi tantangan-tantangan ini, diharapkan APBD yang disusun dapat lebih berkualitas, partisipatif, dan tepat sasaran dalam menjawab kebutuhan masyarakat daerah.

9. Inovasi dan Digitalisasi Perencanaan APBD

9.1. E-Planning (SIPD)

Sistem Informasi Pemerintahan Daerah (SIPD) yang dikembangkan oleh Kementerian Dalam Negeri merupakan inovasi besar dalam digitalisasi perencanaan dan penganggaran daerah. SIPD memfasilitasi proses integrasi seluruh dokumen perencanaan pembangunan dan keuangan daerah secara elektronik, mulai dari RPJMD, Renstra SKPD, RKPDes, KUA-PPAS, hingga RKA dan dokumen APBD. Melalui SIPD, pemerintah daerah dapat menghindari tumpang tindih program antar SKPD, mempercepat konsolidasi dokumen, serta meningkatkan keterlacakan dan akuntabilitas. SIPD juga mempercepat proses koordinasi lintas sektor dan menjadi dasar bagi audit digital atas belanja publik.

9.2. SIG untuk Perencanaan Pemanfaatan

Sistem Informasi Geografis (SIG) dalam penyusunan APBD menjadi pendekatan inovatif yang mampu menjembatani data spasial dan perencanaan program. SIG memungkinkan pemerintah daerah memetakan kebutuhan dan potensi wilayah berdasarkan kondisi geografis, seperti sebaran penduduk miskin, infrastruktur rusak, atau kawasan rawan bencana. Dengan data spasial yang akurat, penyusunan program dapat lebih berbasis bukti dan tepat sasaran. SIG juga mempermudah penyusunan zonasi pembangunan, pemetaan dampak lingkungan, dan pengambilan keputusan tata ruang berbasis data.

9.3. Dashboard Monitoring Publik

Untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dan keterbukaan informasi, pemerintah daerah mulai mengembangkan dashboard real time untuk memantau realisasi APBD. Dashboard ini biasanya menampilkan informasi serapan anggaran, progres fisik proyek, dan perbandingan target versus realisasi per SKPD. Masyarakat dapat mengaksesnya melalui situs resmi pemerintah daerah, dan bahkan menyampaikan tanggapan atau laporan pelanggaran. Transparansi ini mendorong kontrol sosial dan memperkuat budaya pemerintahan yang akuntabel serta responsif.

Penutup

Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah proses yang kompleks, melibatkan berbagai tahapan hukum, teknis, serta partisipatif. Dari mulai penyusunan KUA-PPAS, pembahasan di DPRD, pengesahan Perda, hingga implementasi dan monitoring realisasi anggaran, seluruh rangkaian tersebut tidak dapat berjalan efektif tanpa dukungan regulasi yang kuat, sistem informasi yang canggih, dan partisipasi masyarakat yang aktif. Dalam era digital dan keterbukaan informasi saat ini, inovasi seperti SIPD, SIG, dan dashboard publik menjadi instrumen penting yang menjadikan pengelolaan APBD lebih transparan, efisien, dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat. Dengan memperkuat kapasitas SDM, memperluas penggunaan teknologi, serta menjaga komunikasi antar pemangku kepentingan, APBD bukan hanya menjadi alat penganggaran tahunan, tetapi juga menjadi cerminan kualitas tata kelola pemerintahan daerah yang baik. Oleh karena itu, semua pihak-pemerintah, DPRD, akademisi, masyarakat sipil-memiliki peran untuk mengawal proses ini demi memastikan bahwa setiap rupiah yang dianggarkan benar-benar membawa manfaat nyata dan berkelanjutan bagi kesejahteraan masyarakat.